El 2009 demarca en la Argentina algo más que la proximidad del fin de la primera década del siglo XXI, en las puertas de su bicentenario. Es también el año en el que empieza a cerrarse otro ciclo de gobierno presidencial, el protagonizado por las gestiones de Néstor y Cristina Kirchner (2003-2011).
Desde 1983, todos los presidentes argentinos construyeron coaliciones sociales y políticas que trascendieron las bases electorales tradicionales de sus partidos y aumentaron sus poderes de representación y gestión por encima o por fuera de su representación institucional en el Congreso y las provincias. Al mismo tiempo, al disminuir su popularidad, los presidentes debieron replegarse sobre el núcleo central de su coalición, formado por uno de los dos partidos nacionales que representaron históricamente a las mayorías populares: el peronismo y el radicalismo. El régimen presidencial y el bipartidismo operaron de esta manera como un “combo” que se fue acomodando, en cada contexto, de mejor o peor manera a las circunstancias de la transición democrática. Su contracara fue una conjunción de la crisis del bipartidismo tradicional con una distorsión y disfuncionalidad del presidencialismo que se fue resolviendo por la vía de su exacerbación.
La democracia argentina, de Raúl Alfonsín a Cristina Kirchner, puede ser definida como un sistema que funciona con un solo motor y este motor se llama “la Presidencia”. Presidencialismo puro, atenuado tímidamente por la reforma constitucional de 1994, con rasgos de hiper-presidencialismo durante el gobierno de Carlos Menem y evidenciando sus deficiencias clásicas durante el período interrumpido de Fernando de la Rúa (legitimidad dual, rigidez del mandato, sobrecarga de tensiones sobre el presidente, lógica del ganador único o “suma cero”, parálisis y crisis de gobernabilidad).
Con la crisis del 2001 se produce la primera experiencia de inestabilidad y cambio de gobierno por renuncia del Presidente que se resuelve poniendo en marcha los mecanismos parlamentarios de sucesión. Esto es, encendiendo un segundo motor en el marco de las capacidades y recursos institucionales existentes. Así cabría evaluar la gestión de Eduardo Duhalde, surgida del mandato parlamentario y con responsabilidad política ante el Congreso. Un gobierno de coalición en el que, si bien la figura del presidente mantuvo sus facultades dentro del formato presidencialista, gobernó con lógicas y bajo condiciones más cercanas a las del formato parlamentario o semi-presidencial.
La competencia electoral de abril de 2003, y la posterior de octubre de 2005, cuyo epicentro fue ubicado en la figura presidencial y el liderazgo de Néstor Kirchner al frente de una nueva coalición mayoritaria, puso en evidencia una voluntad de transformación del sistema político y un proyecto de poder que, sin embargo, terminó refrendando el régimen presidencialista reforzado ideado durante la presidencia de Menem. Se frustró así la idea de que con Cristina Kirchner, se podría haber tendido hacia un sistema político con “dos motores”.
La idea estaba asociada en este caso a un cambio de autoridad que no modificaba la lógica política imperante y que en algunos aspectos, por el contrario, la profundizaría. Lo que se mostró fue, más bien, un liderazgo bicéfalo que transformó la esfera del Ejecutivo en una entidad dual, un sistema de poder ejercido por un doble liderazgo: por un lado, una especie de “jefe de Gobierno” en las sombras y a la vez líder partidario, en el llano, Néstor Kirchner; y por el otro, un “jefe de Estado” con todas las facultades constitucionales, la presidente Cristina Kirchner.
Sin embargo, el conflicto entre el Gobierno y el campo por las retenciones a las exportaciones agropecuarias durante el primer semestre de 2008 y las elecciones legislativas de junio de 2009 impactarán directamente sobre la concepción global del poder y sobre su ejercicio, volviendo a mostrar los límites y fisuras del híper-presidencialismo. Estos dos momentos claves marcaron los límites del “motor único” re-colocaron al Congreso en un lugar protagónico, tanto en la canalización deliberativa de la representación de los intereses y demandas como en el tratamiento de las principales políticas gubernamentales.
La mayoría de los análisis tendieron a enfatizar el golpe que representó la crisis del campo y el resultado electoral de 2009 para la mayoría gubernamental “kirchnerista”. En contraparte, otros análisis resaltaron la capacidad del Gobierno de mantener la iniciativa aún en circunstancias adversas, imponiendo su agenda y logrando la aprobación de leyes consideradas fundamentales para su gestión como la Ley de Medios, el Presupuesto 2010 y la renovación de las facultades delegadas.
Otra lectura permite analizar esa secuencia como una oportunidad de cambio, un indicador de capacidad institucional y aprendizaje político. Con el impulso a la dinámica del debate parlamentario, el Congreso recupera centralidad en el ejercicio de sus atribuciones y una relativa autonomía respecto del Ejecutivo. Habrá que observar si ello redunda en un mayor equilibrio en la relación entre ambos poderes o si las opciones seguirán siendo entre la cooptación, el bloqueo recíproco o el obstruccionismo.
Entre las propuestas que valdría la pena revisar está la de un “presidencialismo alternativo”, la idea de un sistema “con dos motores”, planteada hace años por el politólogo italiano Giovanni Sartori. El presidencialismo y el parlamentarismo, explicaba Sartori, son mecanismos impulsados por un solo motor. En el primer sistema, el motor es el presidente; en el segundo, lo es el Parlamento. Con mucha frecuencia el motor presidencial falla al bajar a las intersecciones parlamentarias, en tanto que el parlamentarismo no tiene la potencia suficiente en el ascenso, la función de gobernar.
El semipresidencialismo, “presidencialismo alternativo” o “presidencialismo intermitente”, en cambio, podría considerarse como un sistema con dos motores. La idea básica es tener un sistema mixto, motivado o castigado por componentes de carácter parlamentarista o presidencialista que se activarían cuando uno u otro poder dejan de funcionar con plenas capacidades. En palabras de Sartori, “lo fundamental es tener una zanahoria que recompense el buen desempeño y un garrote que sancione la mala conducta”.
¿Qué aplicaciones puede tener esta idea al análisis del diseño institucional y el funcionamiento político democrático en la Argentina actual? ¿En qué medida resulta pertinente el debate sobre posibles formas mixtas, mayores componentes parlamentarios en un presidencialismo que, a todas luces, ha mostrado tanto su vigencia como sus limitaciones y déficit en los últimos 26 años?
¿Será esta primer década del siglo XXI para la Argentina otro período histórico dominado por un fenómeno político transicional, el “kirchnerismo”, como lo fueron en sus respectivos contextos históricos el “alfonsinismo” en los años ‘80 y el “menemismo” en los años ‘90, lo que se explica como formas de articular una base de sustentación para presidentes en ejercicio que deben remar a contra-corriente de los cauces políticos tradicionales? ¿Dará paso a un ciclo político diferente, con coaliciones políticas menos articuladas desde el vértice presidencialista?
Lo cierto es que ambas tendencias coexisten. Desde la recuperación democrática de 1983 hubo tres alternancias entre gobierno y oposición; las dos primeras surgidas de la legitimidad de las urnas, la tercera como resultado de una crisis institucional (de Alfonsín a Menem en 1989, de Menem a De la Rúa en 1999 y de De la Rúa a Duhalde en 2001). Esto quiere decir que ningún partido retuvo la presidencia por más de dos períodos, a lo que se suma que tras el colapso del bipartidismo en el 2001, lo que tendió a producirse es la formación de coaliciones dominantes de distinto signo antes que el trasvasamiento a un partido hegemónico.
Pero existe otra lectura posible: ningún gobierno que no tuviera base peronista ha logrado concluir medianamente bien su mandato constitucional. El bipartidismo tradicional y la predominancia del peronismo como movimiento político mayoritario tal vez puedan estar transmutando hacia una reconfiguración del sistema político que, sin embargo, sigue teniendo mucho de las formas tradicionales mientras recoge los movimientos, tendencias y liderazgos emergentes.
La Argentina ha dado muchos ejemplos en su atribulada historia, de grandes promesas y oportunidades que -a fuerza de sobre-dimensionarse y depositarse en manos de líderes carismáticos, caudillos de ocasión, elites capacitadas o vanguardias esclarecidas- terminaron cayendo sobre su propio peso o pulverizadas por su propia inconsistencia. De cómo se elaboren las enseñanzas, aprendan las lecciones y eviten los errores y atolladeros de los decenios precedentes y del actual, dependerá también el modo en que la Argentina atraviese la meta del bicentenario en el 2010.
A ese momento, el país arribará de una manera inédita; con un gobierno presidencial que carece de mayoría parlamentaria, pero que no tiene enfrente a una oposición unificada. Es una experiencia de “gobierno dividido” que obligará al conjunto de la dirigencia política a hacer un esfuerzo de creatividad e innovación para compartir responsabilidades y afrontar los desafíos de la gobernabilidad en tiempos de crisis, capeando las mayores restricciones económicas y haciendo el balance de otro ciclo de condiciones favorables y oportunidades desaprovechadas que va quedando atrás de manera irreversible.
Buenos Aires, Noviembre 2009.
*Fabián Bosoer es politólogo y periodista. Se desempeña como editor y editorialista del diario Clarín.
